Мнения экспертов о новой редакции Конституции Кыргызстана - продолжение - 2. «Блохи» новой конституции Киргизи

Гульнара Искакова, эксперт: Политико-правовой анализ изменений Конституции Кыргызской Республики в 2006 году

В результате множества референдумов по внесению изменений в Конституцию (1994, 1996, 1998 и 2003 гг.) система правления в Кыргызстане выродилась в неповоротливого ужасного монстра, где в руках президента сосредоточены полномочия, которые в нормально функционирующих демократических странах принадлежат парламенту, правительству и судам. Система не работала, а основные надежды связывались с ее «ремонтом», поэтому проведение конституционных реформ стало основным требованием всех уличных шествий и демонстраций 2005 и 2006 годов. После изгнания президента Акаева были предприняты множественные попытки и имитации попыток создать проект Конституции, который бы удовлетворил главных политиков нашей страны. В итоге, под давлением многотысячных митингов начала ноября этого года и угрозы большей дестабилизации в стране, оппозиция и президент приходят к соглашению, и парламент в ускоренном порядке принимает новую Конституцию.

Эти события свидетельствуют об очень хороших подвижках в наших политических элитах. Во-первых, оппозиция предложила хотя и недовыношенные, но уже рациональные вещи, которые должны способствовать модернизации нашей системы (общества и государства). В отличие от ситуации в Таджикистане перед гражданской войной наша оппозиция не говорила о том, какой клан должен править, а предлагала рациональные программные вещи для всей страны. То есть не власть ради власти, а власть для преобразований на благо всех. По широко признанной типологии власти Вебера, это означает, что часть политической элиты в нашей стране – оппозиция – переросла революционный харизматический тип лидерства, при котором превозносят лидеров, а не идеи, и дошла до легально-рационального, современного западного типа власти, когда правят устойчивые идеи, правила, процедуры, а не люди. Только такой подход может привести к созданию правового государства, защите индивидуальных прав граждан, защите частной собственности и размежеванию между властью и частной собственностью (частным бизнесом). А во-вторых, оппозиция продемонстрировала свою способность использовать консенсусные правовые технологии, чтобы избежать насилия при проведении реформ, и своим поведением исключила политический радикализм с обеих сторон.

Однако критические условия, при которых происходило принятие Конституции, и отсутствие экспертной помощи оппозиции в работе над проектом не могли не сказаться на содержании самой Конституции.

Положительные изменения в Конституции?

Считается, что новая Конституция содержит такие положительные новеллы, как разрешение двойного гражданства; передача вопроса об аресте граждан из ведения прокуратуры судам; увеличение срока пребывания на должности судей местных судов – в первый раз с трех до пяти лет, а в последующем с семи до десяти лет; введение такого нового субъекта для отбора кандидатур на должности судей, как Национальный совет по делам правосудия (хотя председатели, заместители и судьи местных судов теперь станут назначаться президентом единолично – раньше назначались с согласия Жогорку Кенеша).

Положительным моментом в новой Конституции, безусловно, является укрепление правительства посредством более широкого толкования его компетенции: «Правительство решает все вопросы государственного управления, за исключением полномочий, отнесенных Конституцией к компетенции президента и Жогорку Кенеша». Президент отныне лишен права председательствовать на заседаниях правительства и отменять его акты. Если акты правительства противоречат вышестоящим нормативным актам, то вопрос должен решаться либо самим правительством, либо в суде.

Из полномочий президента в Конституции исключены такие излишества старой системы, как назначение и освобождение руководителей административных ведомств; глав местных государственных администраций; образование и упразднение Службы национальной безопасности; образование и возглавление исполнительных органов, не входящих в состав правительства; утверждение единой системы подготовки, подбора и финансирования государственных служащих. Но эти полномочия также и не отданы в ведение премьер-министра, и поэтому то, что они не перечислены в Конституции, вовсе не гарантирует, что в законах эти вопросы не отнесут к ведению президента. Тем более что все законы, согласно переходным положениям, продолжают действовать (смотрите об этом ниже).

Роспуск парламента отныне связан только с решением вопроса о доверии правительству или с формированием правительства, тогда как раньше основания для роспуска были практически не ограничены – президент мог распустить парламент в случае любого кризиса, вызванного противоречиями между Жогорку Кенешем и любыми другими ветвями власти. Однако здесь нельзя не отметить, что конфликты между президентом и парламентом в основном-то и связаны с формированием и отставкой правительства.

Президент по-прежнему принимает указы, но они уже не могут иметь силу закона – в случае делегирования ему законодательных полномочий парламентом либо роспуска парламента, как это имело место раньше. Отныне указы президента не должны противоречить законам парламента, и делегирование тоже исключено из Конституции. Это положительное изменение. Но в системах, где исполнительная власть является двуглавой, обычно существует правило, что акт президента должен быть подписан премьер-министром, потому что тот, кто подписывает решения, тот и несет ответственность за подготовку и реализацию этих решений. Эти указы вообще-то нужны правительству для осуществления государственного управления и исполнения законов, а для подготовки такого рода нормативных актов у правительства есть аппарат. Содержать же для этого два аппарата (президента и правительства) считается дорогим удовольствием даже для стран более богатых, чем Кыргызстан.

Исключение невиданных в мире необходимых 4/5 голосов депутатов парламента для преодоления вето президента и о запрете рассмотрения законопроектов, по которым президент имеет возражение, в течение 6 месяцев и 1 года по отдельным законам, тоже является положительным изменением. Однако и количество 2/3 все же является значительным, поэтому парламенту будет трудно принять закон, который не устраивает президента. Вето президента нужно для того, чтобы сдерживать парламент от опрометчивых решений относительно законопроектов, но простое большинство для преодоления вето было бы достаточным требованием, поскольку принятие законов является основным предназначением парламента, а не президента.

Но самое главное - президент, как и прежде, может сам назначить референдум, что позволяет ему принять решение или закон, которому противится парламент – законодательный орган. Неограниченное право президента по назначению референдумов не встречается нигде в мире, кроме Кыргызстана, некоторых республик СНГ и Шри-Ланки. Обычно либо это право ограничено, либо его нет вообще.

Некоторые нормы о полномочиях президента были просто перенесены из раздела о полномочиях президента в раздел об исполнительной власти или судебной власти. Так, президент по новой Конституции представляет Жогорку Кенешу кандидатуры для избрания на должности председателей и заместителей Конституционного и Верховного судов. То есть полномочия президента сохранились, но в разделе о полномочиях президента их как будто стало меньше.

Между тем, названные полномочия не влияют на суть взаимоотношений между президентом и парламентом и на степень их ответственности перед народом. Гораздо важнее в Конституции не количество полномочий президента, а выбор и воплощение концептуально целостного подхода.

Трудности и решения для систем со всенародно избираемыми президентами

Основная проблема систем со всенародно избираемыми президентами заключается в конфликтах между президентом и парламентом, – потому что оба эти органа получают мандат от всего народа и могут выступать от его имени. В случае, когда президент не имеет поддержки большинства депутатов парламента, это приводит к противостоянию между ними. Конфликты между этими органами часто приводили к неразрешимым политическим тупикам, конституционным переворотам и даже к гражданским войнам во многих странах.

Кроме этого, отношения в системе разделения властей в нашей стране осложняются наличием двуглавой исполнительной власти и противоречиями между президентом и премьер-министром, потому что оба они имеют полномочия в сфере осуществления исполнительной власти (государственного управления).

Для оценки всех когда-либо существовавших систем со всенародно избираемым президентом было проведено системное (качественное и количественное) исследование количества и величины президентских полномочий[2].

Названия разных систем организации государства (форм правления) не объясняют, кто в них сильнее, как ошибочно полагают многие. Для любой формы правления наиболее важным является вопрос, от кого зависит пребывание на должности членов правительства (премьера и министров). Правительство осуществляет государственное управление страной, исполняет законы и отвечает за экономику страны и безопасность граждан. Экономические реформы и общее благополучие в значительной мере зависят от работы правительства. При парламентарной системе – парламент, а при президентской системе – президент отправляет правительство в отставку.

Любая система организации государства должна отвечать двум основным требованиям:

I) В системе должна быть заложена ответственность одного из двух всенародно избираемых органов (либо президента, либо парламента) за управление государством, то есть за решение вопроса об отставке правительства.

II) Конфликты, неизбежно возникающие между разными ветвями власти, должны разрешаться самой системой - этим определяется ее прочность и долгожительство. А Конституция должна содержать правила и процедуры для разрешения конфликтов.

Изменилась ли система организации власти по Конституции?

Итак, основным вопросом в любой системе является вопрос об ответственности за работу правительства. «Правительство в своей деятельности ответственно и подотчетно Жогорку Кенешу», - написано в новой Конституции. Но эта ответственность и подотчетность ограничивается предоставлением премьер-министром ежегодного отчета в Жогорку Кенеш. Да, Жогорку Кенеш может по итогам рассмотрения ежегодного отчета премьер-министра большинством голосов (от общего числа депутатов) выразить недоверие правительству. Но президент вправе не согласиться с решением Жогорку Кенеша. А в случае, если Жогорку Кенеш в течение трех месяцев повторно примет решение о недоверии правительству, то президент по своему выбору объявляет об отставке правительства или распускает Жогорку Кенеш.

Название действовавшей в Кыргызстане с 1993 года и сохранившейся в новой Конституции формы правления как «президентско-парламентская» означает, что в этой системе ни президент, ни парламент НЕ отвечают за деятельность правительства. Оба они имеют полномочия по воздействию на отставку правительства, президент доминирует в этой системе, но никто из них не отвечает за свои полномочия. Хотя решает-то в конце концов президент, но у большинства людей создается впечатление, что правительство ответственно перед парламентом тоже.

Наши соседи – Россия и Казахстан тоже имеют президентско-парламентские системы и схожие правила по отставке правительства. Но есть разница между нашей страной и нашими экономически более благополучными соседями. У них есть ресурсы для того, чтобы:

· удовлетворить материальные запросы политических элит (есть что делить);
· содержать карательные органы и запугивать оппозицию;
· подкармливать СМИ и НПО;
· дать народу «хлеба и зрелищ»;
· не зависеть от международных доноров, которые заступаются за независимые СМИ, НПО и требуют проведения демократических реформ.

Экономически отсталая страна не может позволить себе громоздкую, неработающую систему, которая заложена в нашей Конституции. Громоздкой эта система является потому, что одновременно содержатся два больших аппарата – президента и правительства. А неработающей, - потому что никто - ни президент, ни парламент - не отвечают за деятельность правительства. По новой Конституции, президент будет продолжать избегать ответственности за деятельность правительства и обвинять во всем то правительство, то парламент. А парламент будет жаловаться на обширные полномочия президента. И самое главное, в этой системе нет механизмов разрешения конфликта между президентом и парламентом: когда большинство депутатов не поддерживает президента, они будут постоянно конфликтовать между собой, а козлом отпущения по-прежнему будет правительство. Такое государственное устройство мы уже имели.

Если президент в системе избирается всенародно, но при этом одновременно с ним есть премьер-министр (как в нашей стране), то рекомендуется, чтобы вопрос отставки правительства решался парламентом, как это имеет место во Франции и Польше. Отличие этих систем от нашей заключается в том, что президент должен отправить правительство в отставку, если парламент выражает ему недоверие. Кроме того, и во Франции, и в Польше многие полномочия, которые сегодня имеет президент нашей страны, получил премьер-министр, включая контрасигнацию актов президента, право законодательной инициативы (ее не имеет президент во Франции).

Основным достижением новой Конституции считается то, что формированием правительства теперь якобы будет заниматься Жогорку Кенеш. Но это далеко не так.

«Правительство формируется политической партией, набравшей на выборах в Жогорку Кенеш более 50% от числа депутатов Жогорку Кенеша, избранных по пропорциональной системе», – записано в Конституции. У этой формулировки два существенных изъяна.

Первый. Эти 50% от 45 мест, отведенных для пропорциональной системы, составляют 23 места. Ни одна партия не получит на честных, справедливых и подлинных выборах такого количества мест, исходя из математических и психологических законов действия пропорциональных систем (ПР). Только несправедливый (для всех других 60-70 партий), высокий избирательный порог и значительное использование административного ресурса могут обеспечить одной партии такое количество мест. И, скорее всего, это будет партия власти, потому что она контролирует почти все СМИ по стране и административный ресурс. К чему приведут такие выборы? К событиям, похожим на март 2005 года.

Второй изъян заключается в том, что ни в одной Конституции стран мира не пишется, что партия формирует правительство. Правительство формально юридически формирует парламентское большинство, которое политически может складываться из партийных депутатов. Но последнее не прописывается в Конституции, потому что практика и результаты выборов гораздо разнообразнее, чем это могут себе вообразить авторы Конституций. Не нужно вгонять в узкие рамки то, что туда не помещается.

Далее, по Конституции, если ни одна партия не наберет на выборах в Жогорку Кенеш более 50% из числа депутатов, избираемых по пропорциональной системе, то президент может выбрать одну партию из числа победивших партий, а если и это не сработает, - партию, просто участвовавшую (!) в выборах, и поручает ей сформировать правительство. Всего президент может дать такой шанс трижды разным партиям - по своему усмотрению.

В случае если в установленные Конституцией сроки ни одна из этих трех партий не сформирует правительство, то президент распускает Жогорку Кенеш и формирует правительство (!).

Таким образом, в лучшем случае воля 23-х депутатов, а в худшем - воля неизвестной партии или так называемой «партии», которая не получила ни одного места в парламенте, станет обязательной для оставшихся 67 депутатов парламента! А ведь делятся министерские портфели – власть, влияние и деньги – ставки большие! Как депутаты Жогорку Кенеша, победившие на общенациональных выборах, могут согласиться на состав правительства, предложенный партией, не имеющей ни одного (или даже хотя бы и несколько) представителей в парламенте, какие бы кадры эта партия ни предложила?!

Авторы этой конституционной новеллы, может быть, думали, что президент будет действовать конструктивно и попытается найти общий язык с Жогорку Кенешем. Но практика сотрудничества наших президентов с разными составами Жогорку Кенеша показывает, что они сильно ошибаются. Кроме того, можно вспомнить примеры продвинутых лидеров западноевропейских стран.

Бывший канцлер Германии Герхард Шредер долго отказывался вступать в коалицию, в которой канцлером была бы Ангела Меркель, выдвинутая партией, получившей более 50% мест (!) в Бундестаге – парламенте Германии! Наверное, многие помнят его разгневанное лицо во время переговоров, а потом слезы во время его проводов, показанных по ТВ. Премьер-министр Италии Сильвио Берлускони после последних парламентских выборов тоже долго и настойчиво оспаривал результаты выборов и отказывался освободить свое место.

Партия регионов Януковича, имея внушительное представительство в парламенте Украины, столкнулась со всем известными трудностями многодневных и напряженных переговоров с другими партиями для формирования правительства. Видя эти трудности и нависшую над парламентом Украины угрозу, некоторые российские СМИ тогда злорадствовали по поводу новой Конституции послереволюционной Украины. Партия Юлии Тимошенко была готова пойти на самороспуск и на новые выборы, лишь бы не соглашаться на предложения по составу правительства, выдвинутые партией Януковича.

Но это были переговоры между лидерами партий, получивших значительное большинство мест в парламенте по результатам выборов. При созданной в Конституции новой избирательной системе в парламенте Кыргызстана не будет партийного большинства вообще (при честных и справедливых выборах). В России использовалась подобная, параллельная пропорционально-плюральная система. По аналогии с результатами нескольких выборов в России, в нашей стране одномандатные округа тоже не приведут к укрупнению партий (потому что не одни и те же партии победят по большинству одномандатных округов – партий слишком много), а 45 мест, отведенных для пропорциональной системы, так же мало помогут созданию парламентского большинства (потому что эти места распределятся как минимум среди 5 партий при избирательном пороге в 5%). То есть вряд ли какая-то партия вообще сможет получить согласие большинства депутатов парламента на свой состав правительства.

Третья партия, приступившая к формированию правительства, когда над Жогорку Кенешем нависнет угроза роспуска, может оказаться совершенно не представленной в парламенте, малоизвестной, карманной партией президента. Президент вполне может, например, дважды поручать партиям, которые заведомо не справятся с такой задачей, формировать правительство, чтобы потом, на третий раз, под угрозой роспуска заставить свежеизбранных депутатов сформировать угодные президенту и состав правительства, и его структуру.

Поскольку глава государства поручает избранной им партии представить кандидатуру премьер-министра на утверждение президентом в течение 14 рабочих дней с момента поручения, а потом сформировать правительство и определить его структуру не позднее еще 14 рабочих дней со дня утверждения в должности премьер-министра (всего 28 дней), и это проделывается трижды, то всего на формирование правительства может уйти 84 только рабочих дней (28Х3)! Но самое главное, что в итоге президент может единолично и в любое время отправить в отставку и премьера, и любого министра, и правительство.

Весь народ будет наблюдать за мучениями Жогорку Кенеша по формированию правительства, которые он сам же и создал. Но это будет и мучение, и наказание для всей страны! С новой Конституцией мы получили заранее запрограммированные конфликты в системе и стране.

Право распоряжения деньгами всей страны и народа (бюджетом) обычно принадлежит высшему законодательному органу. В нашей Конституции, начиная с 1998 года, имеется статья о том, что изменения в закон о бюджете, проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, либо сокращение доходной части бюджета, могут быть внесены в Жогорку Кенеш и приняты только с согласия правительства. Это требование полностью сохранилось в Конституции 2006 г., что означает, что Жогорку Кенеш не может, например, без согласия правительства установить какие-то налоговые льготы или назначить пенсии, пособия и т.д. То есть бюджет находится в ведении исполнительной власти.

Для того чтобы не увеличивать бюджетные расходы и избежать парламентской непредсказуемости, в Конституциях могут иногда устанавливаться некоторые ограничения в отношении бюджетных полномочий парламента. Например, правительство может устанавливать верхний предел общих расходов, в рамках которого парламент может вносить изменения, или парламент может увеличить расходы, если определит новые доходы. Но таких больших бюджетных полномочий правительства, когда парламент без его согласия вообще не может определять или изменять бюджет, нет ни в какой системе, кроме как в Кыргызстане.

В конце вкратце надо отметить слабую юридическую технику, при помощи которой исполнена Конституция. Она изначально не соответствует правилам написания документов такого уровня. Нет корректности и единства использованной терминологии, стилистики, логичности и последовательности изложения. И это обнаруживается даже при поверхностном просмотре Конституции.

Например, ни с того ни с сего в статье, посвященной порядку формирования правительства (а в следующей статье - продолжение этого порядка), возникает два пункта об отставке премьер-министра, правительства или отдельного его члена по их прошению, которая принимается или отклоняется президентом (статья 69). В тексте используется разная терминология в отношении одних и тех же явлений: например, то «решение об отставке» правительства, то «решение о вотуме недоверия».

Конституция должна регулировать наиболее важные и однопорядковые (одного уровня важности, значимости) по отношению друг к другу вопросы. А в нашей Конституции по поводу очень важных, конституционного уровня вопросов, написано, например, следующее: «Порядок выборов президента определяется законом». Но вместе с тем в Конституции прописываются вопросы гораздо меньшей значимости, например: «Число кандидатов на пост президента не ограничивается. Кандидатом в президенты может быть зарегистрировано лицо, собравшее не менее 50 тысяч подписей избирателей». И это делается по многим вопросам. По отношению к депутатам Жогорку Кенеша, например, прописаны запреты о совмещении депутатского мандата с другой работой и предпринимательской деятельностью. А по отношению к президенту подобные ограничения безосновательно были сняты.

Слова о том, что выборы проводятся «на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» в тексте Конституции повторяются четыре раза в статьях 1 (в общем обо всех выборах), 43 (о выборах президента), 54 (о выборах парламента) и 90 (о выборах в местные кенеши), - как заклинание.

Название «Кыргызская Республика» (по наследству от Конституции 2003 года) встречается в тексте 585 раз. Это занимает две страницы текста. А сколько времени это занимает при чтении и толковании Конституции юристами, студентами и профессорами? Как будто бы кто-то, читая или применяя Конституцию Кыргызской Республики, может подумать, что речь идет о президенте или правительстве Казахстана или России, или о Жогорку Кенеше какой-нибудь другой страны. Такого нет в Конституциях других стран.

Переходные положения Конституции.

В одной из статей пишется: «Действовавшие до вступления в силу Конституции нормативные правовые акты применяются до их отмены или приведения их в полное соответствие с Конституцией». То есть получается, что нормативные правовые акты действуют «до приведения их в полное соответствие с Конституцией». Значит, они имеют юридическую силу, даже если противоречат Основному закону страны. Такие формулировки ставят все правоприменительные органы, включая суды и другие государственные органы, в совершенно двойственное положение, которое может привести к произвольному толкованию и применению норм, противоречащих Конституции. Более того, это приведет к еще большему недоверию к судам со стороны граждан, а между высшими органами государства - к дальнейшим конфликтам.

В этом случае следовало писать: «Действовавшие до вступления в силу Конституции нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей Конституции». А отмена или изменение актов является естественным способом систематизации законодательства и правотворчества, и не требует специального закрепления в переходных положениях Конституции.

«Законы и иные нормативные правовые акты должны быть приведены в соответствие с настоящей Конституцией не позднее шести месяцев после вступления ее в силу», - написано в переходных положениях. В идеале систематизация нормативных правовых актов означает устранение противоречий и пробелов между ними. Но наличие противоречий и пробелов в законодательстве не означает, что юристы, применяющие эти нормы права, могут отказывать в решении правовых вопросов или решать их неправовым путем (неправильно), ссылаясь на указанные естественные недостатки в законодательстве.

Это уже пятое изменение Конституции со времени ее принятия в 1993 году. Россия, например, в том же году тоже приняла Конституцию, но с тех пор ни разу ее не меняла. Из-за постоянных и непоследовательных изменений Конституции наша бедная страна вынуждена оплачивать работу многочисленных юридических служб государства по так называемому приведению в соответствие с Конституцией текущего законодательства. В нашей стране законы не применяют. Их пишут, принимают и меняют, постоянно говорят об их несовершенстве. А применять не умеют. В выступлениях на самого высокого уровня форумах – общенациональных и международных конференциях – и в разговорах с таксистами и на улице можно услышать о необходимости совершенствования законов.

Частая смена основных «правил игры», инициированная президентом Акаевым, сформировала инфантильное, релятивистское отношение ко всем законам и депутатского корпуса, и граждан, и основных политиков. Условно говоря, «игра» не может начаться и привести к определенным результатам из-за постоянного изменения ее «правил». Частые изменения Конституции сопровождаются еще более частыми и безответственными изменениями текущего законодательства.

Политики считают, что смысл их политической деятельности – это не ответственность перед гражданами за результаты, достигнутые в управлении страной, то есть в «игре», а изменение «правил игры». Всякий считает нормальным критиковать, подвергать сомнению, постоянно предлагать и участвовать в изменении основополагающих законов страны. Это приводит к ситуации, когда стирается грань между экспертным суждением, компетентностью и политическими уловками, между написанием законов и их реализацией. Все общество, вслед за политическими лидерами, вверглось в бездну безответственности и отношения ко всему, в том числе и к управлению государством, к своим обязанностям, к законам, - как явлениям временным, переходным.

Такое отношение к законам привело ко всеобщей деформации правового сознания, когда даже юристы не только практикуют, но и обучают последующие поколения не правоприменению, а критике санкционированных государством норм, не разрешению жизненных конфликтов на основе законов, а в лучшем случае идентификации проблем и противоречий в законах и предложению новых правил, то есть так же не идут дальше правотворчества. Естественно, не избежали всеобщего «опьянения» от разыгрывания «деятельности» и безответственности и правоохранительные органы, и суды.

Но теперь, когда с новой Конституцией мы получили старую систему с безответственным парламентом и безответственным президентом, правила, которые генерируют конфликты между президентом и Жогорку Кенешем, придется не то чтобы приводить текущее законодательство в соответствие с Конституцией, но дорабатывать ее снова?


Гульнара Искакова, к.ю.н.,LLM, доцент АУЦА, специально для IPP

21/11/2006, Институт общественной политики


P.S. Конституция, согласно ее переходным положениям, вступает в силу со дня ее подписания президентом, то есть 9 ноября 2006 года. Но текст Конституции до сих пор официально не опубликован, хотя разговоры о ее изменении шли уже на протяжении полутора лет, и сам президент имел уже три официальных проекта (октябрьский 2005 года, рабочей группы под руководством Бекназарова (три проекта) и внесенный им в Жогорку Кенеш 30 октября 2006 года).

Настоящий анализ был основан на текстах Конституций, размещенных на интернет-сайтах: gov.kg, akipress.kg и 24.kg. После того, как эта статья была подготовлена, мне прислали вариант Конституции, который был соскранирован с парафированного сторонами (скрепленного подписями) текста Конституции.

Согласно этому проекту, президент (а не парламент) утверждает состав правительства, а Жогорку Кенеш только лишь утверждает структуру правительства. В таком случае непонятны две вещи.

Первое: за что тогда президент распускает парламент, если он сам формирует правительство (партия, выбранная президентом и имеющая несколько мест в парламенте или не имеющая их вообще, не в счет – все равно президент утверждает его в итоге)?

Второе: что тогда улучшилось в Конституции, если механизм отставки правительства сохранился полностью – президент решает все единолично, а механизм формирования правительства совсем не такой, каким он описывается в интервью основных политических лидеров?

http://www.tazar.kg/news.php?i=2328

Азияинформ: «Блохи» новой конституции Киргизии. Часть I

Стремительный натиск киргизских революционеров привел к принятию новой конституции Киргизии. Вслед за этим революционный пыл оппозиции явно поубавился, хотя появление новой конституции было лишь одним из пакета требований к власти. Об остальных претензиях большая часть оппонентов Курманбека Бакиева предпочитает пока помалкивать, хотя бы временно. Сейчас им выгодно представить все произошедшее как собственную победу, «вырванную митингующим народом из рук президента». Со своей стороны и глава государства также старается выглядеть победителем, инициировавшим шаги к компромиссу, позволившему избежать перехода митинговых страстей в стадию неконтролируемого силового конфликта политических противников.

Возможно, с точки зрения политической науки, действительно достигнутый компромисс сыграл некую положительную роль в предотвращении эскалации внутреннего противостояния в Киргизии. Но это еще не означает, что по этому поводу следует бить в литавры. Ведь во многих других отношениях ситуация не выглядит так уж оптимистично, как об этом любят говорить разгоряченные после схватки политические бойцы. Часто очень полезно бывает, остудив эмоции, заняться не столь может быть эффектным, как произнесение пламенных речей на митингах, рутинным делом анализа тех приобретений, которые получило киргизское общество в результате «ноябрьского революционного натиска». Причем объективность такого анализа в немалой степени зависит от того, насколько удается абстрагироваться от конъюнктурной политической составляющей событий. Тот, кто непосредственно втянут в политическую борьбу на стороне одной из противоборствующих сторон, к сожалению, зачастую просто не способен занять беспристрастную позицию.

Любая революция ломает что-то из прежних порядков и на их место создает что-то новое. Мне приходилось в прошлом обстоятельно критиковать конституцию Киргизии, принятую в редакции от февраля 2003 года не только за ее очевидный авторитарный характер, но и за явные юридические просчеты в тексте, когда одни ее статьи прямо противоречили другим. Устранены ли такие недостатки в тексте новой конституции республики, принятие которой записывают в свой актив киргизские политики? Для подробного ответа на такой вопрос понадобился бы совершенно другой формат исследований и публикации полученных результатов, чем рамки настоящей статьи. И все же на нескольких принципиально важных моментах необходимо остановиться, поскольку еще есть возможность исправить допущенные ошибки, хотя бы для того, чтобы через некоторое время Киргизия опять бы не пришла к ситуации, когда вновь политиками будет поднят лозунг о необходимости очередной конституционной реформы.

Мы пользовались текстом, опубликованным одним из киргизских информационных агентств («24kg»), по нему видно, что он будет доработан хотя бы для устранения орфографических ошибок. Но не о них пойдет речь.

Итак, с нашей точки зрения нельзя отрицать того, что новый текст конституции отражает определенный прогресс в сравнении с периодом нескольких реформ Основного Закона, проведенных в разное время Аскаром Акаевым. Отрадно также и то, что часть предложений, которые почему-то навязчиво пытались провести в течение более года в Киргизии уже политики новой волны, также не были реализованы. Я имею в виду попытки ликвидировать институт конституционного суда и статус русского языка как официального. Есть много других положительных новаций в конституционной регламентации, но о них, как я полагаю, политики Киргизии не забудут упомянуть. Мы же в данном случае обратим внимание на некоторые серьезные недостатки нового текста.

Опять спешка с принятием конституции привела к очевидным упущениям. Например, внимательно прочтите два пункта статьи 63 конституции. Пункт 1: «Жогорку Кенеш Кыргызской Республики может быть досрочно распущен по решению о самороспуске, принятому большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». А теперь прочтите пункт 3: «Решение о самороспуске может быть принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». Разве они чем-то отличаются? Они дублируют друг друга. Зачем это делать?! Могут сказать, что это, мол, - мелочи. Но в тексте Основного Закона любой страны не должно быть никаких «блох». А, тем более что «блохи» есть и покрупнее.

Одними из главных тезисов, вокруг которых в последние годы велась политическая дискуссия и борьба в Киргизии, были тезисы о необходимости корректировки системы всевластия президента, резкого расширения полномочий парламента (в том числе включая вариант перехода к парламентской республике) и обеспечения большего партийного представительства в законодательном органе. Что же получилось в итоге? Действительно новый текст конституции отражает попытку двигаться в таких направлениях. Но вот реализация этого движения явно подкачала, она оказалось во многом, что называется «с явным браком». Попробуем показать это на нескольких практических примерах.

Анализ текста конституции показывает, что перехода к целостной системе парламентской республики в Киргизии не произошло, хотя вроде бы были сделаны решительные шаги в этом направлении. Один из важнейших признаков парламентской республики – наличие политической ответственности правительства не перед главой государства, а перед парламентом нашел свою реализацию в нормах пункта 1 статьи 71. Однако здесь следует отметить несколько принципиальных моментов. Киргизский законодатель в этом отношении оказался непоследовательным. Политическая ответственность правительства может наступить только в узких пределах, очерченных нормами отмеченной выше статьи конституции. А такие ситуации фактически сведены к единственной возможности: когда парламентарии окажутся недовольными представленным ежегодным отчетом премьер-министра о работе правительства. В этом случае по инициативе одной трети депутатов они могут поставить вопрос о недоверии кабинету министров и принять его простым большинством голосов.

Но даже в случае достижения депутатами решения о вынесении недоверия правительству это еще не означает, что оно вынуждено будет уйти. Оказывается, что конституционный механизм лишь декларативно провозглашает политическую ответственность правительства перед парламентом, но не позволяет в полном объеме реализовать ее на практике. За президентом конституция оставляет не просто последнее слово в рамках этой процедуры, но и развязывает ему руки, позволяя действовать альтернативными способами, что не только противоречит смыслу парламентской формы правления, но даже не соответствует простому здравому смыслу.

Итак, если парламент вынесет вердикт о недоверии правительству, президент вовсе не обязан с ним соглашаться. Этот вопрос вторично в течение трех месяцев может быть поставлен на голосование в парламенте. Если киргизским депутатам за это время не «выкрутят руки» или они не поддадутся на тривиальный подкуп, что как показывает практика киргизского парламентаризма эпохи независимости – совсем не исключено, то они подтвердят новым голосованием свою политическую волю. И, если это будет сделано, то, казалось бы, правительство обязано будет выполнить волю парламента, об усилении полномочий которого так много было сказано в ходе политических баталий последних месяцев. Ан, нет! Ничего подобного. Президент по нормам пункта 7 статьи 71 может и наплевать на волю депутатов, оставив правительство, а ликвидировать как раз сам состав депутатского корпуса, распустив Жогорку Кенеш.

Причем явное недоумение вызывают нормы части второй пункта 7 статьи 71, регламентирующие действия при другом исходе этой ситуации: «В случае принятия отставки Премьер-министра Кыргызской Республики, Правительства Кыргызской Республики кандидатура на должность Премьер-министра Кыргызской Республики должна быть внесена Президенту Кыргызской Республики на утверждение, а Правительство Кыргызской Республики сформировано в сроки, предусмотренные в пункте 3 статьи 70 настоящей Конституции». Неискушенному в тонкостях юриспруденции читателю, возможно, трудно понять смысл этой нормы. А он состоит в том, что регламентируются только сроки и больше ничего. Но ведь тогда под сомнение ставится весь смысл конструкции партийного правительства, регламентированный в ряде других статей конституции, что также объявлялось, чуть ли не основным достижением новой конституции Киргизии.

В самом деле: если по киргизской конституции победившая партия (об этом мы еще поговорим специально в следующей статье) получает право формировать правительство, то почему в случае вынесения вотума недоверия такому правительству, эта партия, во-первых, вместе с парламентариями из других партий может быть лишена своих мандатов решением президента, и, во-вторых, почему в другом варианте процедуры ей же фактически первой опять-таки поручат формирование нового правительства? Разве это логично? В мировой практике поступают иначе: просто дают возможность сформировать правительство другой политической партии, представленной в парламенте. И не надо, что называется, огород городить.

Отметим и другой аспект. Новая конституция Киргизии совершенно игнорирует другой конституционный институт – вопрос о доверии правительства, - он просто не предусмотрен нормами ни одной из статей Основного Закона. Хотя внешне эти два института (вопрос о доверии и вотум недоверия) схожи, но между ними имеется принципиальная разница. Вотум недоверия – это средство воздействия депутатов на правительство, когда они недовольны работой последнего. А вопрос о доверии, это метод, к которому в других странах прибегает правительство, стремящееся провести какое-то решение. Этими институтами, в частности, как раз и достигается, помимо прочего, система разделения властей, сдержек и противовесов между такими властями.

Киргизский законодатель сам наделил правительство правом законодательной инициативы (статья 64), а также правом выносить на утверждения парламента общегосударственные программы социально-экономического развития (подпункт 10 пункта 1 статьи 58). В этом смысле это вполне разумно. Но ведь правительство – это такая же самостоятельная ветвь власти, как и парламент. Она тоже должна иметь средства воздействия для выполнения возложенных на нее функций исполнительной власти. В других странах, чтобы провести через парламент выработанное решение, правительство получает право поставить перед депутатами вопрос о доверии. То есть народных избранников тоже ставят перед необходимостью брать на себя ответственность за судьбы страны. Кабинету министров часто бывает необходимо прибегать к непопулярным мерам, например, в фискальной сфере. И эти шаги правительство при помощи вопроса о доверии может более решительно проводить в жизнь.

Таким образом, только рассмотренные нами примеры показывают, что, во-первых, полномочия президента не были сокращены до размеров, характерных в парламентских республиках, во-вторых, принцип разделения властей явно деформирован в отношении некоторых полномочий кабинета министров, и, в третьих, в некоторых статьях принятой в спешке конституции отсутствует элементарный правовой и вообще здравый смысл.


Аждар Аширович Куртов, эксперт Фонда "Азия Аналитика"

21/11/2006
www.asiainform.ru

http://www.tazar.kg/index.php